Kontrowersje wokół opłaty za gospodarowanie odpadami

Nowa danina publiczna – opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi kluczowy element wdrażanej od początku roku reformy. Zasady, na jakich ma funkcjonować ta opłata, wywołują rozbieżne opinie zwłaszcza wśród samorządowców 

Do 30 czerwca 2013 r. gminy są zobowiązane do wdrożenia rozwiązań wynikających  z nowelizacji ustawy z 1 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz.U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 – dalej ustawa). W szczególności dotyczy to przyjęcia uchwały regulującej opłatę za gospodarowanie odpadami. Jest to kluczowy element reformy, a przyjęte rozwiązania ustawodawcze budzą liczne pytania i wątpliwości. 

Są one na tyle istotne, że do Trybunału Konstytucyjnego (TK) został skierowany wniosek Miasta Świdnik w przedmiocie zbadania zgodności z konstytucją rozwiązań odnoszących się do tej opłaty. 

Przepisy prawnodaninowe powinny określać w szczególności, kto płaci daną daninę, jakie zjawiska życia społecznego powinny być objęte zakresem obciążenia, w jakiej wysokości powinna być uiszczana, kiedy i w jaki sposób powinno nastąpić przesunięcie środków pieniężnych od podmiotu zobowiązanego na rzecz podmiotu będącego wierzycielem z tytułu danej daniny. 

Podmiot opłaty

Ustawa określając podmioty zobowiązane do ponoszenia opłaty posługuje się pojęciem „właściciela”. Pojęcie to musi być wykładane zgodnie ze słowniczkiem ustawowym. Mianowicie zgodnie z art. 2 ust.1 pkt 4 ustawy, przez właściciela nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością.

We wniosku skierowanym do TK zostało podniesione, że zakres podmiotowy ustawy nasuwa wątpliwości. Ich źródłem jest nieuwzględnienie specyfiki niektórych podmiotów - spółdzielni mieszkaniowych i wspólnot, które mieszczą się w ustawowym pojęciu „właścicieli nieruchomości”. Odnoszą się do nich zatem wynikające z ustawy obowiązki obciążające właścicieli nieruchomości. W rzeczywistości jednak, spółdzielnie i wspólnoty, będą występowały, jako inkasenci tej opłaty, a ciężar opłaty będzie spoczywał na mieszkańcach. Zdaniem wnioskodawcy w obecnym stanie prawnym brak jest regulacji, która pozwalałaby radzie gminy na określenie inkasentów, jak też wysokości opłaty inkaso. 

Z takim stanowiskiem nie zgodził się Trybunał Konstytucyjny. Wydając 14 lutego 2012 r. postanowienie (sygn. akt Tw 24/11) o częściowej odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi, wskazał m.in, że zarzut w powyższym zakresie nie może się ostać, albowiem ustawodawca przewidział wprost, że do opłaty za gospodarowanie odpadami stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej.

Tak ukształtowany zakres podmiotowy opłaty pozwala na stwierdzenie, że ma ona realizować zasadę „zanieczyszczający płaci”. Zasada ta została po raz pierwszy szerzej przedstawiona w Zaleceniach Rady75/436/Euratom, EWWiS, EWG z 3 marca 1975 r. w sprawie nakładów i działań podejmowanych przez administrację publiczną w kwestiach związanych ze środowiskiem (Dz.U. L 194, s. 94 - dalej Zalecenia).

Przedmiot opłaty

Mówiąc w największym skrócie przedmiotem omawianej opłaty są odpady komunalne. Ten rodzaj daniny ma stanowić ze strony podmiotów zobowiązanych świadczenie ekwiwalentne w stosunku do usługi wykonywanej przez gminę, a polegającej na kompleksowym zagospodarowaniu odpadów. Uszczegółowienie ma nastąpić poprzez wybór jednej z podstaw opłaty, która ma odzwierciedlać ilość wywarzanych odpadów, co jest niezwykle trudnym elementem do rozwiązania.

Zgodnie z nowelizacją opłata za gospodarowanie odpadami powstającymi na nieruchomościach zamieszkanych może stanowić iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, albo 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, albo 3) powierzchni lokalu mieszkalnego – oraz stawki opłaty ustalonej określonej w uchwale.

Gminy mają możliwość określenia dwóch elementów decydujących o wysokości opłaty. Nazwijmy pierwszy z tych elementów podstawą opłaty, a drugi stawką opłaty.

Zostały dopuszczone trzy podstawy – ilość mieszkańców nieruchomości  razy stawka opłaty. Może to być również ilość zużytej wody razy stawka opłaty. Wreszcie powierzchnia nieruchomości  razy stawka opłaty. Nie może być to system mieszany (np. ilości zużytej wody i powierzchni nieruchomości). 

Podstawy te nie są precyzyjne i mogą budzić wątpliwości. Cóż oznacza ilość zużytej wody? Czy chodzi o wodę w ogóle, czy tylko zimną? Jak ją mierzyć ? Co z gospodarstwami, które nie są podłączone do wodociągów?

Opłata mieszkańców

Podstawa opłaty dotycząca ilości mieszkańców wymaga nie tylko zebrania deklaracji, ale i ich uaktualniania, gdyż wielkości zadeklarowane mogą odbiegać od rzeczywistych. Na przykład w ośrodkach akademickich, gdy właściciel nieruchomości deklaruje jedną osobę, choć mieszka np. 4 studentów. 

Najbardziej uchwytna jest podstawa nawiązująca do powierzchni lokalu. Tutaj nie trzeba uaktualniać deklaracji. Jednak i ona może prowadzić do wypaczeń. Na przykład gdy okaże się, że jedna osobna zamieszkująca w mieszkaniu o pow.70 mkw. będzie płaciła więcej,  niż czteroosobowa rodzina w mieszkaniu o pow. 60 mkw. 

Każda z podstaw ma swoje wady, dlatego pożyteczne mogą być konsultacje z wydziałami geodezji, ewidencji ludności, czy wodociągów.

Rada gminy może też uchwalić jedną stawkę opłaty od gospodarstwa domowego. To rozwiązanie wydaje się najprostsze, ale najmniej sprawiedliwe i najdalsze od odzwierciedlenia rzeczywistej ilości wytwarzanych odpadów. 

Opłata od lokali użytkowych

W przypadku nieruchomości niezamieszkanych, opłata ma stanowić iloczyn liczby pojemników z odpadami powstałymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, uchwalonej przez gminę. 

W ustawie przewidziane są również rozwiązania dla nieruchomości, które są tylko częściowo zamieszkane. Zasadą jest, że wówczas opłatę stanowić będzie suma opłat obliczonych oddzielnie dla części zamieszkanej i niezamieszkanej. Rada gminy może też podjąć uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego, na mocy której ustali sposób obliczania opłaty na terenie tych nieruchomości w sposób jednolity w jednym z wariantów właściwych dla nieruchomości zamieszkanych (w zależności od zużytej wody, powierzchni nieruchomości), albo przyjmując jedną stawkę, albo w zależności od ilości pojemników z odpadami.

Podstawa obliczania opłaty, mająca odzwierciedlać ilość powstających odpadów, jest zagadnieniem na tyle ważnym, że było ono przedmiotem rozstrzygnięcia również przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości (ETS) w sprawie C-254/08. Trybunał wskazał, że częstokroć istnieją trudności, aby określić dokładną objętość odpadów komunalnych przekazanych przez „posiadaczy” do punktu zbierania odpadów. Stąd odwołanie do kryteriów opartych z jednej strony − na zdolności wytwarzania odpadów przez ich posiadaczy, obliczanej w stosunku do powierzchni nieruchomości, którą zajmują i jej przeznaczenia, lub z drugiej strony − na rodzaju wytworzonych odpadów. Pozwala to na obliczenie kosztów unieszkodliwiania odpadów i ich podział pomiędzy różnymi posiadaczami, ponieważ oba te parametry mogą bezpośrednio wpływać na kwotę przywołanych kosztów.  

Z tego punktu widzenia przepisy krajowe przewidujące w celu finansowania gospodarki odpadami komunalnymi i  ich unieszkodliwiania podatek obliczany na podstawie oceny objętości odpadów potencjalnie wytwarzanych, a nie na podstawie ilości odpadów rzeczywiście wytworzonych i przekazanych do punktu zbierania odpadów, nie mogą być uznane w świetle obowiązującego prawa wspólnotowego za sprzeczne z art. 15 lit. a) dyrektywy 2006/12/WE. 

Po drugie zasada „zanieczyszczający płaci” nie stoi na przeszkodzie temu, by państwa członkowskie dostosowały, w zależności od kategorii określonych użytkowników i wedle właściwej im zdolności wytwarzania odpadów komunalnych, udziału każdej z tych kategorii w ponoszeniu całkowitego kosztu koniecznego do finansowania systemu gospodarki odpadami komunalnymi i ich unieszkodliwiania.

W tym zakresie, zdaniem ETS, należy stwierdzić, że przeprowadzone w celu obliczenia podatku od unieszkodliwiania odpadów rozróżnienie pomiędzy kategoriami użytkowników usług zbierania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych […] może być właściwe dla osiągnięcia celu finansowania tych usług.  Różnica podatkowa wprowadzona w ten sposób nie może wykraczać poza zakres konieczny dla osiągnięcia celu finansowania, a zgodnie z obowiązującym prawem wspólnotowym właściwe władze krajowe dysponują znacznym zakresem uznania jeśli chodzi o określenie szczególnych sposobów obliczania tego rodzaju podatku.

Stawka opłaty

Drugim elementem, który będzie decydował o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami będzie stawka opłaty. 

Rada gminy, ustalając wysokość opłaty ma wziąć pod uwagę następujące czynniki: 

1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę, 

2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, 

3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, 

4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.

Z kolei na koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi składają się: 

1) koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, 

2) tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, 

3) obsługi administracyjnej tego systemu.

Gmina przed podjęciem stosownej uchwały określającej wysokość stawki opłaty powinna podjąć prace nad ustaleniem kosztów funkcjonowania systemu. Pomogą one samorządom, aby nie dopuścić do niedoszacowania, ale i przeszacowania tych kosztów. W pierwszym przypadku gmina byłaby zmuszona dopłacić do systemu, w drugim może się spotkać z oporem społecznym ze względu na zbyt wysoką opłatę. Opór ten może przybrać formy prawne (w szczególności zaskarżenie uchwały), a także formy faktyczne – unikanie płacenia opłaty za gospodarowania odpadami.

Ustawodawca przewiduje, że rada gminy określi niższe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi,  jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. To obniżenie stawki opłaty powinno pozostawać w proporcji do tego, o ile koszty zagospodarowania odpadów posegregowanych przez ich wytwórców są niższe w stosunku do odpadów, które takiemu procesowi nie zostały poddane.

Wniosek złożony do TK kwestionuje też zgodność przyjętych rozwiązań odnoszących się do stawki opłaty z art.168 w związku z artykułami 2, 84 i 217 Konstytucji. Zgodnie z treścią art. 168 Konstytucji jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Z art. 84 oraz 217 Konstytucji wyprowadza się wniosek, że wszystkie podstawowe elementy konstrukcyjne daniny publicznej, w tym i stawki daniny powinny być określone w akcie rangi ustawowej.

Zarzut wnioskodawcy opiera się na twierdzeniu, że w ustawie nie zostały określone w sposób precyzyjny granice wysokości opłaty, zaś wymienione w ustawie czynniki, które rada gminy winna brać pod uwagę przy ustalaniu stawki opłaty nie pozwalają na wyznaczenie górnej granicy wysokości opłaty.

Z treści postanowienia TK z 14 lutego 2012 r., w którym częściowo odmówił on nadania sprawie dalszego biegu wynika, że Trybunał będzie dalej procedował w zakresie odpowiedzi na pytanie, czy rozwiązania dotyczące określania stawki opłaty pozostają w zgodzie z Konstytucją. Rozstrzygnięcie Trybunału będzie miało znaczenie dla funkcjonowania całego systemu. 

Deklaracja o opłatach

Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie pobierana od mieszkańców na podstawie ustalonej przez gminę podstawy i stawki oraz na podstawie deklaracji składanej przez mieszkańców.

Właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty w terminie 14 dni od zamieszkania w danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania odpadów. W przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty lub określonej w deklaracji ilości odpadów powstających na danej nieruchomości, właściciel jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od dnia zmiany. Opłatę w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana.

Ustawa stanowi, że rada gminy uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty, określi w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji składanej przez właścicieli nieruchomości. Musi on obejmować objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała ma zawierać także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Ustawodawca nie rozstrzygnął, jakie elementy mają być zawarte w deklaracji, ma ona tylko zapewnić prawidłowe obliczenie wysokości opłaty.

W razie niezłożenia deklaracji albo uzasadnionych wątpliwości co do danych w niej zawartych wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa w drodze decyzji wysokość opłaty, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.

Uiszczanie opłat

Ustawa wskazuje, że właściciele nieruchomości są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W przypadku nieruchomości zamieszkanych powstaje on za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. A w przypadku innych – za każdy miesiąc, w którym powstały odpady komunalne.

Rada gminy jest upoważniona by określić w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, termin, częstotliwość i tryb uiszczania opłaty biorąc pod uwagę warunki miejscowe. W razie stwierdzenia, że właściciel nieruchomości nie uiścił opłaty albo uiścił w wysokości niższej od należnej, wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa w drodze decyzji wysokość zaległości z tytułu opłaty. 

W sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta.

dr Bartosz Draniewicz

Kancelaria Prawa Gospodarczego i Ekologicznego w Warszawie 

Dodaj komentarz


Kod antyspamowy
Odśwież